国务院关于加快建立健全

绿色低碳循环发展经济体系的指导意见

国发〔2021〕4号

各省
、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

建立健全绿色低碳循环发展经济体系
，促进经济社会发展全面绿色转型，是解决我国资源环境生态问题的基础之策
。为贯彻落实党的十九大部署
，加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，现提出如下意见。

一
、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中

、三中、四中、五中全会精神
，全面贯彻习近平生态文明思想

，认真落实党中央
、国务院决策部署，坚定不移贯彻新发展理念，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计
、绿色投资
、绿色建设、绿色生产
、绿色流通、绿色生活
、绿色消费
，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，统筹推进高质量发展和高水平保护
，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，确保实现碳达峰
、碳中和目标
，推动我国绿色发展迈上新台阶。

（二）工作原则
。

坚持重点突破。以节能环保
、清洁生产、清洁能源等为重点率先突破，做好与农业

、制造业





、服务业和信息技术的融合发展
，全面带动一二三产业和基础设施绿色升级
。

坚持创新引领。深入推动技术创新
、模式创新、管理创新

，加快构建市场导向的绿色技术创新体系，推行新型商业模式，构筑有力有效的政策支持体系
。

坚持稳中求进




。做好绿色转型与经济发展






、技术进步
、产业接续







、稳岗就业、民生改善的有机结合





，积极稳妥
、韧性持久地加以推进

。

坚持市场导向

。在绿色转型中充分发挥市场的导向性作用
、企业的主体作用、各类市场交易机制的作用

，为绿色发展注入强大动力

。

（三）主要目标
。到2025年，产业结构、能源结构
、运输结构明显优化

，绿色产业比重显著提升
，基础设施绿色化水平不断提高，清洁生产水平持续提高
，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理

、利用效率大幅提高


，主要污染物排放总量持续减少，碳排放强度明显降低，生态环境持续改善
，市场导向的绿色技术创新体系更加完善，法律法规政策体系更加有效，绿色低碳循环发展的生产体系

、流通体系



、消费体系初步形成
。到2035年

，绿色发展内生动力显著增强

，绿色产业规模迈上新台阶
，重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平
，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降

，生态环境根本好转
，美丽中国建设目标基本实现
。

二
、健全绿色低碳循环发展的生产体系

（四）推进工业绿色升级


。加快实施钢铁、石化、化工、有色
、建材

、纺织
、造纸
、皮革等行业绿色化改造



。推行产品绿色设计，建设绿色制造体系

。大力发展再制造产业



，加强再制造产品认证与推广应用。建设资源综合利用基地
，促进工业固体废物综合利用
。全面推行清洁生产，依法在“双超双有高耗能”行业实施强制性清洁生产审核


。完善“散乱污”企业认定办法


，分类实施关停取缔








、整合搬迁





、整改提升等措施
。加快实施排污许可制度。加强工业生产过程中危险废物管理
。

（五）加快农业绿色发展


。鼓励发展生态种植、生态养殖
，加强绿色食品

、有机农产品认证和管理

。发展生态循环农业

，提高畜禽粪污资源化利用水平，推进农作物秸秆综合利用
，加强农膜污染治理




。强化耕地质量保护与提升


，推进退化耕地综合治理



。发展林业循环经济


，实施森林生态标志产品建设工程。大力推进农业节水
，推广高效节水技术。推行水产健康养殖。实施农药、兽用抗菌药使用减量和产地环境净化行动
。依法加强养殖水域滩涂统一规划


。完善相关水域禁渔管理制度。推进农业与旅游


、教育、文化


、健康等产业深度融合
，加快一二三产业融合发展

。

（六）提高服务业绿色发展水平。促进商贸企业绿色升级

，培育一批绿色流通主体。有序发展出行




、住宿等领域共享经济



，规范发展闲置资源交易
。加快信息服务业绿色转型，做好大中型数据中心、网络机房绿色建设和改造，建立绿色运营维护体系


。推进会展业绿色发展



，指导制定行业相关绿色标准，推动办展设施循环使用。推动汽修



、装修装饰等行业使用低挥发性有机物含量原辅材料
。倡导酒店
、餐饮等行业不主动提供一次性用品

。

（七）壮大绿色环保产业。建设一批国家绿色产业示范基地

，推动形成开放

、协同

、高效的创新生态系统。加快培育市场主体，鼓励设立混合所有制公司

，打造一批大型绿色产业集团；引导中小企业聚焦主业增强核心竞争力
，培育“专精特新”中小企业。推行合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理等模式和以环境治理效果为导向的环境托管服务








。进一步放开石油、化工
、电力、天然气等领域节能环保竞争性业务，鼓励公共机构推行能源托管服务

。适时修订绿色产业指导目录，引导产业发展方向
。

（八）提升产业园区和产业集群循环化水平

。科学编制新建产业园区开发建设规划
，依法依规开展规划环境影响评价






，严格准入标准




，完善循环产业链条
，推动形成产业循环耦合
。推进既有产业园区和产业集群循环化改造，推动公共设施共建共享、能源梯级利用
、资源循环利用和污染物集中安全处置等

。鼓励建设电
、热、冷
、气等多种能源协同互济的综合能源项目。鼓励化工等产业园区配套建设危险废物集中贮存

、预处理和处置设施
。

（九）构建绿色供应链

。鼓励企业开展绿色设计
、选择绿色材料




、实施绿色采购、打造绿色制造工艺、推行绿色包装

、开展绿色运输



、做好废弃产品回收处理，实现产品全周期的绿色环保


。选择100家左右积极性高


、社会影响大
、带动作用强的企业开展绿色供应链试点

，探索建立绿色供应链制度体系
。鼓励行业协会通过制定规范
、咨询服务


、行业自律等方式提高行业供应链绿色化水平
。

三

、健全绿色低碳循环发展的流通体系

（十）打造绿色物流
。积极调整运输结构
，推进铁水、公铁




、公水等多式联运

，加快铁路专用线建设
。加强物流运输组织管理

，加快相关公共信息平台建设和信息共享


，发展甩挂运输
、共同配送

。推广绿色低碳运输工具，淘汰更新或改造老旧车船



，港口和机场服务、城市物流配送


、邮政快递等领域要优先使用新能源或清洁能源汽车

；加大推广绿色船舶示范应用力度，推进内河船型标准化
。加快港口岸电设施建设
，支持机场开展飞机辅助动力装置替代设备建设和应用
。支持物流企业构建数字化运营平台，鼓励发展智慧仓储

、智慧运输，推动建立标准化托盘循环共用制度
。

（十一）加强再生资源回收利用
。推进垃圾分类回收与再生资源回收“两网融合”

，鼓励地方建立再生资源区域交易中心


。加快落实生产者责任延伸制度

，引导生产企业建立逆向物流回收体系






。鼓励企业采用现代信息技术实现废物回收线上与线下有机结合，培育新型商业模式



，打造龙头企业


，提升行业整体竞争力。完善废旧家电回收处理体系



，推广典型回收模式和经验做法



。加快构建废旧物资循环利用体系




，加强废纸
、废塑料、废旧轮胎、废金属、废玻璃等再生资源回收利用
，提升资源产出率和回收利用率
。

（十二）建立绿色贸易体系

。积极优化贸易结构
，大力发展高质量、高附加值的绿色产品贸易，从严控制高污染、高耗能产品出口
。加强绿色标准国际合作

，积极引领和参与相关国际标准制定，推动合格评定合作和互认机制，做好绿色贸易规则与进出口政策的衔接。深化绿色“一带一路”合作
，拓宽节能环保
、清洁能源等领域技术装备和服务合作。

四、健全绿色低碳循环发展的消费体系

（十三）促进绿色产品消费


。加大政府绿色采购力度，扩大绿色产品采购范围
，逐步将绿色采购制度扩展至国有企业

。加强对企业和居民采购绿色产品的引导


，鼓励地方采取补贴、积分奖励等方式促进绿色消费。推动电商平台设立绿色产品销售专区。加强绿色产品和服务认证管理，完善认证机构信用监管机制


。推广绿色电力证书交易，引领全社会提升绿色电力消费

。严厉打击虚标绿色产品行为，有关行政处罚等信息纳入国家企业信用信息公示系统。

（十四）倡导绿色低碳生活方式。厉行节约，坚决制止餐饮浪费行为。因地制宜推进生活垃圾分类和减量化
、资源化
，开展宣传、培训和成效评估
。扎实推进塑料污染全链条治理。推进过度包装治理，推动生产经营者遵守限制商品过度包装的强制性标准
。提升交通系统智能化水平


，积极引导绿色出行
。深入开展爱国卫生运动





，整治环境脏乱差，打造宜居生活环境。开展绿色生活创建活动。

五



、加快基础设施绿色升级

（十五）推动能源体系绿色低碳转型



。坚持节能优先
，完善能源消费总量和强度双控制度

。提升可再生能源利用比例
，大力推动风电
、光伏发电发展
，因地制宜发展水能、地热能
、海洋能



、氢能


、生物质能
、光热发电


。加快大容量储能技术研发推广，提升电网汇集和外送能力
。增加农村清洁能源供应，推动农村发展生物质能

。促进燃煤清洁高效开发转化利用



，继续提升大容量
、高参数
、低污染煤电机组占煤电装机比例

。在北方地区县城积极发展清洁热电联产集中供暖，稳步推进生物质耦合供热。严控新增煤电装机容量。提高能源输配效率

。实施城乡配电网建设和智能升级计划，推进农村电网升级改造
。加快天然气基础设施建设和互联互通



。开展二氧化碳捕集
、利用和封存试验示范








。

（十六）推进城镇环境基础设施建设升级。推进城镇污水管网全覆盖

。推动城镇生活污水收集处理设施“厂网一体化”，加快建设污泥无害化资源化处置设施，因地制宜布局污水资源化利用设施，基本消除城市黑臭水体
。加快城镇生活垃圾处理设施建设，推进生活垃圾焚烧发电
，减少生活垃圾填埋处理。加强危险废物集中处置能力建设，提升信息化

、智能化监管水平


，严格执行经营许可管理制度


。提升医疗废物应急处理能力

。做好餐厨垃圾资源化利用和无害化处理

。在沿海缺水城市推动大型海水淡化设施建设。

（十七）提升交通基础设施绿色发展水平
。将生态环保理念贯穿交通基础设施规划
、建设、运营和维护全过程
，集约利用土地等资源

，合理避让具有重要生态功能的国土空间

，积极打造绿色公路
、绿色铁路
、绿色航道
、绿色港口




、绿色空港。加强新能源汽车充换电
、加氢等配套基础设施建设
。积极推广应用温拌沥青、智能通风








、辅助动力替代和节能灯具、隔声屏障等节能环保先进技术和产品。加大工程建设中废弃资源综合利用力度
，推动废旧路面
、沥青、疏浚土等材料以及建筑垃圾的资源化利用。

（十八）改善城乡人居环境。相关空间性规划要贯彻绿色发展理念
，统筹城市发展和安全

，优化空间布局，合理确定开发强度，鼓励城市留白增绿

。建立“美丽城市”评价体系

，开展“美丽城市”建设试点。增强城市防洪排涝能力。开展绿色社区创建行动
，大力发展绿色建筑
，建立绿色建筑统一标识制度，结合城镇老旧小区改造推动社区基础设施绿色化和既有建筑节能改造


。建立乡村建设评价体系

，促进补齐乡村建设短板

。加快推进农村人居环境整治
，因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理

、村容村貌提升



、乡村绿化美化等。继续做好农村清洁供暖改造、老旧危房改造
，打造干净整洁有序美丽的村庄环境



。

六
、构建市场导向的绿色技术创新体系

（十九）鼓励绿色低碳技术研发。实施绿色技术创新攻关行动
，围绕节能环保
、清洁生产


、清洁能源等领域布局一批前瞻性

、战略性
、颠覆性科技攻关项目。培育建设一批绿色技术国家技术创新中心





、国家科技资源共享服务平台等创新基地平台。强化企业创新主体地位，支持企业整合高校

、科研院所
、产业园区等力量建立市场化运行的绿色技术创新联合体




，鼓励企业牵头或参与财政资金支持的绿色技术研发项目、市场导向明确的绿色技术创新项目
。

（二十）加速科技成果转化
。积极利用首台（套）重大技术装备政策支持绿色技术应用。充分发挥国家科技成果转化引导基金作用


，强化创业投资等各类基金引导
，支持绿色技术创新成果转化应用。支持企业
、高校
、科研机构等建立绿色技术创新项目孵化器

、创新创业基地
。及时发布绿色技术推广目录，加快先进成熟技术推广应用。深入推进绿色技术交易中心建设。

七
、完善法律法规政策体系

（二十一）强化法律法规支撑
。推动完善促进绿色设计、强化清洁生产、提高资源利用效率、发展循环经济

、严格污染治理

、推动绿色产业发展、扩大绿色消费、实行环境信息公开、应对气候变化等方面法律法规制度。强化执法监督


，加大违法行为查处和问责力度
，加强行政执法机关与监察机关、司法机关的工作衔接配合




。

（二十二）健全绿色收费价格机制


。完善污水处理收费政策，按照覆盖污水处理设施运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则，合理制定污水处理收费标准，健全标准动态调整机制

。按照产生者付费原则，建立健全生活垃圾处理收费制度

，各地区可根据本地实际情况，实行分类计价


、计量收费等差别化管理。完善节能环保电价政策



，推进农业水价综合改革，继续落实好居民阶梯电价、气价、水价制度。

（二十三）加大财税扶持力度


。继续利用财政资金和预算内投资支持环境基础设施补短板强弱项

、绿色环保产业发展、能源高效利用
、资源循环利用等。继续落实节能节水环保、资源综合利用以及合同能源管理





、环境污染第三方治理等方面的所得税
、增值税等优惠政策
。做好资源税征收和水资源费改税试点工作
。

（二十四）大力发展绿色金融
。发展绿色信贷和绿色直接融资

，加大对金融机构绿色金融业绩评价考核力度。统一绿色债券标准，建立绿色债券评级标准
。发展绿色保险


，发挥保险费率调节机制作用。支持符合条件的绿色产业企业上市融资。支持金融机构和相关企业在国际市场开展绿色融资。推动国际绿色金融标准趋同
，有序推进绿色金融市场双向开放。推动气候投融资工作
。

（二十五）完善绿色标准、绿色认证体系和统计监测制度
。开展绿色标准体系顶层设计和系统规划


，形成全面系统的绿色标准体系

。加快标准化支撑机构建设
。加快绿色产品认证制度建设
，培育一批专业绿色认证机构。加强节能环保

、清洁生产

、清洁能源等领域统计监测

，健全相关制度
，强化统计信息共享




。

（二十六）培育绿色交易市场机制。进一步健全排污权
、用能权

、用水权



、碳排放权等交易机制，降低交易成本


，提高运转效率。加快建立初始分配、有偿使用
、市场交易
、纠纷解决、配套服务等制度

，做好绿色权属交易与相关目标指标的对接协调。

八
、认真抓好组织实施

（二十七）抓好贯彻落实。各地区各有关部门要思想到位

、措施到位
、行动到位，充分认识建立健全绿色低碳循环发展经济体系的重要性和紧迫性

，将其作为高质量发展的重要内容

，进一步压实工作责任，加强督促落实，保质保量完成各项任务。各地区要根据本地实际情况研究提出具体措施，在抓落实上投入更大精力
，确保政策措施落到实处
。

（二十八）加强统筹协调。国务院各有关部门要加强协同配合


，形成工作合力
。国家发展改革委要会同有关部门强化统筹协调和督促指导

，做好年度重点工作安排部署，及时总结各地区各有关部门的好经验好模式

，探索编制年度绿色低碳循环发展报告，重大情况及时向党中央

、国务院报告。

（二十九）深化国际合作


。统筹国内国际两个大局
，加强与世界各个国家和地区在绿色低碳循环发展领域的政策沟通
、技术交流
、项目合作


、人才培训等

，积极参与和引领全球气候治理
，切实提高我国推动国际绿色低碳循环发展的能力和水平

，为构建人类命运共同体作出积极贡献
。

（三十）营造良好氛围

。各类新闻媒体要讲好我国绿色低碳循环发展故事

，大力宣传取得的显著成就，积极宣扬先进典型


，适时曝光破坏生态、污染环境
、严重浪费资源和违规乱上高污染
、高耗能项目等方面的负面典型，为绿色低碳循环发展营造良好氛围





。

    国　务　院

2021年2月2日